El Fondo Milagro, presentado por el Gobierno de Abelardo de la Espriella como el principal instrumento para financiar la reconstrucción de las regiones golpeadas por el terremoto del 10 de agosto, comenzará a disponer de recursos este 7 de octubre. La puesta en marcha llega casi dos meses después de que el presidente anunciara su creación y después de una cadena de decisiones jurídicas, presupuestales y administrativas necesarias para hacerlo operativo.
El contraste es significativo frente a la magnitud de la emergencia. La evaluación RAPIDA elaborada por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) estimó en $42,1 billones los daños físicos directos ocasionados por el sismo, equivalentes aproximadamente al 2,3 % del PIB colombiano.
Frente a esa cifra, el Gobierno anunció que el primer paquete que podrá comenzar a movilizar el Fondo Milagro será de $1 billón. Para noviembre, el Ejecutivo proyecta contratar otros $2,7 billones, de manera que el monto anunciado para esta primera etapa llegaría a unos $3,7 billones.
La diferencia no es menor: incluso si se concretaran esos $3,7 billones, representarían menos de una décima parte de los $42,1 billones calculados inicialmente como daños físicos directos causados por el terremoto. Además, la estimación del PNUD no equivale al costo total de una reconstrucción integral, pues contempla daños a estructuras y no necesariamente todos los costos posteriores de recuperación económica, social e institucional.
La historia del Fondo Milagro comenzó el 12 de agosto, apenas dos días después del terremoto de magnitud 7,4. Desde el Palacio de San Carlos, De la Espriella anunció que acudiría a la figura de la Emergencia Económica y explicó que esta permitiría crear un fondo para canalizar aportes nacionales e internacionales destinados a reconstruir hospitales, centros educativos, inmuebles, vías y aeropuertos afectados.
La promesa inicial, por tanto, era la de un mecanismo de respuesta rápida. El Gobierno hablaba de centralizar recursos y dirigirlos hacia las zonas afectadas por una tragedia que ya había dejado centenares de víctimas y daños extendidos por buena parte del occidente del país.
Sin embargo, entre aquel anuncio y la creación jurídica del fondo transcurrieron casi cuatro semanas. El 19 de agosto el Gobierno declaró formalmente el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica mediante el Decreto 1261, y solo el 9 de septiembre expidió el Decreto 1379, que creó jurídicamente el Fondo Milagro como patrimonio autónomo.
El Decreto 1379 estableció que el fondo tendría como objeto atender las necesidades derivadas del terremoto mediante acciones de asistencia humanitaria, recuperación, rehabilitación, reconstrucción, reactivación económica y reducción del riesgo. También permitió recibir recursos provenientes del Presupuesto General de la Nación, donaciones, cooperación, créditos y aportes públicos y privados.
Pero crear jurídicamente el fondo no significaba que el dinero estuviera inmediatamente disponible para ser gastado. La propia norma estableció que los recursos monetarios permanecerían administrados por la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional y permanecerían en la Cuenta Única Nacional hasta que fueran exigibles las obligaciones derivadas de proyectos aprobados.
El decreto incluso precisa que la constitución y operación del patrimonio autónomo no implican necesariamente el giro anticipado de los recursos líquidos a la fiduciaria. Es decir, la existencia jurídica del Fondo Milagro y la disponibilidad efectiva de dinero para ejecutar obras son dos momentos diferentes.
En paralelo, el Gobierno había incorporado $624.656 millones al Presupuesto General de la Nación mediante el Decreto 1412. Esa adición fue presentada como una de las fuentes para atender la crisis generada por el terremoto y como parte del esquema que posteriormente debía alimentar los mecanismos de reconstrucción.
Ese punto resulta especialmente relevante porque, casi dos meses después del sismo, la discusión dejó de ser únicamente cuánto dinero había sido anunciado y pasó a ser cuánto dinero estaba realmente disponible para contratar y ejecutar.
El 2 de octubre, CAMBIO reveló que el Fondo Milagro todavía no había comenzado operaciones y que no se había transferido un solo peso de los $624.656 millones destinados a la reconstrucción. La información apareció apenas cinco días antes del nuevo anuncio gubernamental sobre la entrada en funcionamiento de la fiduciaria.
La demora, además, no estaba relacionada exclusivamente con la existencia de recursos presupuestales. Faltaban elementos administrativos necesarios para poner en marcha el mecanismo, entre ellos la estructura fiduciaria y los instrumentos que permitirían contratar y ejecutar los proyectos.
Ese cuello de botella comenzó a resolverse el 5 de octubre. De acuerdo con los documentos conocidos por El Espectador, el Ministerio de Hacienda designó directamente a Fiducoldex para constituir y administrar el patrimonio autónomo mediante el acto administrativo GCD 012 de 2026 y el contrato de fiducia mercantil 6.001-2026.
La constitución de la fiduciaria permitió al Gobierno afirmar finalmente que el Fondo Milagro había pasado de la etapa jurídica a la operativa. El 6 de octubre, desde Pereira, el presidente aseguró que el mecanismo había quedado listo el día anterior y atribuyó parte de la demora a lo que denominó la “paquidermia” del Estado.
El vicepresidente José Manuel Restrepo dio entonces el dato que marca el nuevo punto de partida: desde el miércoles 7 de octubre comenzaría a disponerse de un primer billón de pesos. En noviembre, según el anuncio oficial, se contratarían otros $2,7 billones.
El Gobierno también explicó que una primera etapa, cercana a $627.000 millones, estará orientada a actividades como demolición, remoción de escombros y evaluación de necesidades. La lógica es identificar con mayor precisión dónde están los daños antes de avanzar hacia intervenciones de mayor escala.
Esto introduce otra diferencia importante frente al concepto de “reconstrucción”. El primer billón anunciado no significa que un billón de pesos vaya inmediatamente a levantar viviendas, hospitales, colegios, vías o sistemas de servicios públicos. Una parte sustancial de la primera fase está destinada a establecer las condiciones necesarias para definir y ejecutar esas obras.
La magnitud del problema hace que esa etapa sea apenas el comienzo. La evaluación del PNUD calculó $37,4 billones en daños a viviendas y otros $4,8 billones en infraestructura de salud, educación y equipamientos comunitarios. Risaralda concentra una estimación de $14,4 billones en daños, mientras que Valle del Cauca supera los $9,7 billones.
También existen diferencias territoriales que hacen más compleja la distribución de los recursos. El PNUD identificó municipios en los que la intensidad del terremoto se combinó con altos niveles de fragilidad multidimensional, entre ellos Buenaventura, Bagadó y Quibdó, además de otros municipios de Chocó, Risaralda y Valle del Cauca.
Por eso, uno de los interrogantes centrales a partir del 7 de octubre será cómo se establecerá la priorización. El Decreto 1379 dejó en manos del Consejo Directivo la aprobación de programas y proyectos, así como la definición de criterios de elegibilidad, priorización y focalización. El órgano está integrado mayoritariamente por representantes del presidente de la República.
Otro interrogante será qué parte de los recursos anunciados corresponde efectivamente a recursos ya presupuestados y qué parte corresponde a nuevas fuentes de financiación. El propio decreto contempla una estructura amplia de ingresos: presupuesto nacional, donaciones, cooperación, créditos, excedentes o saldos de fondos especiales y aportes de entidades públicas y privadas.
La cifra de $2,7 billones anunciada para noviembre también merece seguimiento. El Gobierno ha señalado que esos recursos deberán avanzar mediante una nueva contratación y que el Congreso tendrá que debatir el proyecto asociado a esa financiación. Por ahora, por tanto, no deben presentarse como dinero ya disponible en la misma condición que el primer billón anunciado para octubre.
El Gobierno busca además complementar la financiación pública con participación privada. Para ello anunció un cupo de $211.000 millones mediante el mecanismo de Obras por Impuestos, que podría utilizarse en municipios afectados por el terremoto.
La administración del fondo tendrá, además, mecanismos de control que serán relevantes para determinar cómo se ejecuta una bolsa de recursos que puede recibir dinero de múltiples fuentes. El Decreto 1379 contempla una auditoría independiente a cargo de una firma de reconocido prestigio internacional y mantiene el control fiscal de la Contraloría General de la República.
El reto inmediato, sin embargo, no es solamente conseguir recursos sino demostrar que el mecanismo puede convertirlos en obras y ayudas concretas. Casi dos meses después del terremoto, el Fondo Milagro llega a su primera etapa operativa con $1 billón anunciado, mientras la evaluación inicial de daños habla de $42,1 billones.
La cronología deja así una pregunta que acompañará la reconstrucción: cuánto tiempo transcurrirá entre el anuncio de cada bolsa de recursos y su transformación efectiva en contratos, obras, viviendas, hospitales, escuelas, vías y servicios recuperados.
El 12 de agosto el Gobierno prometió un fondo para responder con rapidez a la tragedia. El 9 de septiembre lo creó jurídicamente. El 5 de octubre terminó de constituir la estructura fiduciaria y el 7 de octubre anunció que comenzaría a disponer del primer billón. En ese recorrido, los $624.656 millones incorporados al presupuesto habían permanecido sin transferencia al mecanismo, según la información publicada por CAMBIO el 2 de octubre.
Ahora comienza la fase que permitirá medir el resultado del Fondo Milagro: no la de los anuncios, decretos y contratos fiduciarios, sino la de la ejecución. Frente a una reconstrucción cuyo daño físico estimado supera los $42 billones, el primer billón representa apenas el punto de partida de una tarea mucho mayor.
