El borrador de las Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2026-2030 del gobierno de Abelardo de la Espriella contiene propuestas que podrían abrir un debate constitucional antes incluso de que el documento llegue al Congreso. Las referencias a las raíces judeocristianas, la protección de la vida desde la gestación, el ingreso de la Fuerza Pública a las universidades sin autorización de sus directivas y la solicitud de facultades extraordinarias para el presidente plantean interrogantes sobre los límites del poder estatal y el respeto a derechos y garantías reconocidos por la Constitución.
La controversia se conoció el 10 de noviembre, cuando La Silla Vacía publicó apartes de una versión de trabajo de las Bases del PND que obtuvo a través de una fuente vinculada con su elaboración. El medio informó que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) confirmó que el documento seguía en redacción y que no podía certificar que se tratara de la versión oficial definitiva. Por eso, las disposiciones conocidas todavía no constituyen normas ni permiten anticipar cuál será el contenido del proyecto que se presentará al Legislativo.
Sin embargo, el contenido del borrador permite identificar varios asuntos que podrían ser objeto de demandas de inconstitucionalidad si se incorporan al proyecto de ley y se aprueban sin modificaciones. La eventual discusión no se limitaría a establecer si las propuestas corresponden a las prioridades políticas del Gobierno, sino que tendría que determinar si respetan la separación de poderes, la neutralidad religiosa del Estado, la autonomía universitaria y los derechos fundamentales.
Uno de los puntos que más llama la atención es la orientación religiosa que el documento propone para algunas políticas públicas. Según la publicación de La Silla Vacía, el borrador ubica las raíces judeocristianas en el centro de la educación, plantea la apertura a Dios como referente de la existencia humana y cita pasajes de los libros de Deuteronomio e Isaías. También menciona la Doctrina Social de la Iglesia como una inspiración institucional, aunque señala que se respetará la libertad de cultos.
El problema constitucional no consiste en que un documento estatal mencione la Biblia, reconozca la influencia histórica del cristianismo o haga referencias culturales a una tradición religiosa. La discusión aparece cuando una confesión particular deja de ser una referencia entre varias y se convierte en fundamento privilegiado de las decisiones públicas, especialmente en un sistema que reconoce la pluralidad de creencias y la igualdad de las religiones ante las autoridades.
La Sentencia C-350 de 1994 de la Corte Constitucional es uno de los antecedentes centrales para examinar este asunto. En esa decisión, el tribunal explicó que Colombia es un Estado laico y que no puede establecer una religión oficial ni conceder preeminencia jurídica a un credo. La neutralidad religiosa implica que el Estado no puede identificarse institucionalmente con una confesión ni imponer sus principios como orientación obligatoria para toda la ciudadanía.
Por esa razón, si el texto definitivo ordena que la educación pública o las instituciones estatales adopten una doctrina religiosa específica como criterio rector, podría abrirse un cuestionamiento por la vulneración de los principios de pluralismo, igualdad y libertad religiosa. No obstante, para que prospere una demanda sería necesario examinar el alcance concreto de la disposición: una referencia histórica o cultural no tiene los mismos efectos que un mandato que obligue a orientar la educación desde una determinada confesión.
Otro asunto que podría generar controversia es el programa denominado El Milagro de Crecer en Familia. El borrador le atribuye el propósito de proteger la vida humana desde la gestación, eliminar la maternidad subrogada y combatir lo que denomina la ideología de género y la cultura de la muerte en los colegios. Aunque estas expresiones reflejan una orientación política, sus consecuencias jurídicas dependerán de las medidas que el Gobierno pretenda adoptar para desarrollarlas.
En este punto es necesario distinguir entre la protección constitucional de la vida en gestación y el reconocimiento de derechos absolutos desde la concepción. La Corte Constitucional ha señalado que la vida en formación es un bien jurídico protegido, pero también ha establecido que esa protección debe ser gradual e incremental y que debe armonizarse con los derechos de las mujeres. Por tanto, el mandato de proteger la gestación no puede interpretarse automáticamente como una autorización para desconocer la autonomía reproductiva.
La Sentencia C-055 de 2022 estableció que el aborto consentido no es punible antes de la semana 24 de gestación, sin perjuicio de las tres circunstancias reconocidas previamente en la Sentencia C-355 de 2006, que no están sometidas a ese límite temporal. La decisión también explicó que la protección de la vida en gestación no puede imponerse de manera absoluta cuando ello implique sacrificar los derechos fundamentales de las mujeres.
En consecuencia, una política pública destinada a acompañar a las mujeres embarazadas, garantizar controles médicos, ofrecer apoyo económico y proteger la vida en gestación podría tener fundamento constitucional. El conflicto surgiría si, bajo ese propósito, se establecen restricciones que impidan el acceso a la interrupción voluntaria del embarazo en las condiciones reconocidas por la Corte, se obstaculizan los servicios de salud o se imponen concepciones morales particulares a quienes tienen derecho a decidir.
La propuesta sobre las universidades también podría convertirse en uno de los principales puntos de discusión. El borrador plantea que la Fuerza Pública y los organismos de seguridad puedan ingresar a los campus sin necesidad de autorización de las directivas universitarias, con el argumento de proteger derechos y garantizar el orden legal. La formulación es amplia y, de llegar al articulado definitivo en esos términos, obligaría a precisar en qué circunstancias se permitiría esa intervención.
El artículo 69 de la Constitución garantiza la autonomía universitaria. Esta protección comprende la capacidad de las instituciones de educación superior para darse sus directivas y regirse por sus propios estatutos, dentro de los límites legales. También protege aspectos esenciales de su independencia académica y administrativa, por lo que las intervenciones externas no pueden desconocer arbitrariamente el funcionamiento de la vida universitaria.
Eso no significa que las universidades sean territorios excluidos de la aplicación de la ley ni que la Policía tenga prohibido ingresar a sus instalaciones. Pueden existir circunstancias excepcionales que justifiquen una intervención sin autorización previa, como determinadas situaciones de flagrancia o emergencias que exijan proteger la vida y la integridad de las personas. La discusión está en si una norma general puede habilitar el ingreso policial sin delimitar suficientemente las circunstancias y los controles.
Una disposición que permita el ingreso de la Fuerza Pública a cualquier campus, sin precisar las condiciones que justifican la intervención, podría ser cuestionada por afectar la autonomía universitaria, la libertad académica y los derechos de reunión y protesta. Para evaluar su constitucionalidad habría que revisar si establece criterios objetivos, mecanismos de control y garantías contra actuaciones arbitrarias, así como si diferencia las situaciones de emergencia de las actividades ordinarias de la comunidad educativa.
El cuarto asunto es la solicitud de facultades extraordinarias para el presidente, incluida en la llamada Operación Destrabe. Según el borrador, el Gobierno buscaría autorización del Congreso para derogar o modificar regulaciones que considere obstáculos para el crecimiento económico y los trámites ciudadanos. La propuesta plantea un debate sobre el alcance de la delegación legislativa y la posibilidad de que el Ejecutivo asuma funciones que ordinariamente corresponden al Congreso.
El artículo 150, numeral 10, de la Constitución permite que el Legislativo revista al presidente de facultades extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley. Sin embargo, esa autorización debe ser solicitada expresamente por el Gobierno, referirse a materias precisas, responder a una necesidad o conveniencia pública y tener una duración máxima de seis meses. Además, su aprobación requiere la mayoría absoluta de los miembros de Senado y Cámara.
La Constitución también prohíbe conceder facultades extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias y orgánicas, así como para decretar impuestos, entre otras materias. Por eso, el presidente no puede recibir una autorización abierta para modificar cualquier regulación que considere inconveniente. La solicitud debe identificar con suficiente claridad los asuntos sobre los cuales podrá legislar y los límites de la habilitación.
El riesgo constitucional de la Operación Destrabe dependerá, entonces, de cómo se formule la petición. Si el Gobierno solicita facultades para intervenir de manera genérica en regulaciones de sectores económicos y administrativos, sin delimitar las materias ni los propósitos concretos, podría enfrentarse a cuestionamientos por desconocer la reserva legislativa del Congreso y la separación de poderes. Si, por el contrario, presenta una solicitud precisa y respeta las restricciones constitucionales, la delegación podría ser viable.
A estos cuatro debates se suma un posible cuestionamiento transversal: el principio de unidad de materia de la ley del Plan Nacional de Desarrollo. La Constitución y la jurisprudencia establecen que el PND no puede convertirse en un mecanismo para introducir cualquier reforma que el Gobierno quiera aprobar. Las disposiciones instrumentales deben guardar una relación directa, estrecha y verificable con los objetivos, metas, programas y proyectos que conforman el Plan.
La Corte Constitucional ha aplicado un control especialmente estricto a las normas incorporadas en las leyes del PND que modifican de manera permanente el ordenamiento jurídico. En la Sentencia C-037 de 2024, por ejemplo, declaró inexequible el artículo 322 de la Ley 2294 de 2023 porque la modificación que introducía no tenía una conexión estrecha, directa e inmediata con los objetivos y estrategias del Plan. El tribunal advirtió que esta ley no puede utilizarse para desplazar la función legislativa ordinaria del Congreso.
Ese precedente podría ser relevante para revisar las propuestas del borrador de De la Espriella. Una disposición que modifique de manera permanente las reglas de funcionamiento de las universidades, las competencias de las autoridades de seguridad o el régimen de determinadas actividades tendría que demostrar que es un instrumento necesario para cumplir los objetivos del Plan. No bastaría con incluirla bajo un capítulo general de seguridad, educación o transformación del Estado.
La unidad de materia, sin embargo, no se aplica de la misma manera a todos los componentes del PND. La Corte ha diferenciado la parte general, que contiene objetivos y orientaciones de política pública, de las disposiciones instrumentales que permiten ejecutar el Plan y de las apropiaciones del componente de inversiones. El análisis de constitucionalidad debe considerar esa estructura y no asumir que cualquier referencia temática dentro de las Bases constituye, por sí sola, una infracción.
También es importante precisar que la eventual aprobación del PND no otorgaría automáticamente las facultades extraordinarias al presidente. La solicitud tendría que cumplir las condiciones del artículo 150 de la Constitución y obtener la mayoría absoluta en ambas cámaras. La aprobación general del Plan, que sigue las reglas de una ley ordinaria, no reemplaza ese procedimiento ni permite eludir sus exigencias.
El borrador todavía debe atravesar etapas de elaboración y discusión. Según la información publicada, el Gobierno trabaja en una versión de las Bases que será sometida a consideración de las instancias de planeación y que servirá de fundamento para el proyecto de ley previsto para febrero de 2027. En ese recorrido, las propuestas pueden ser modificadas, precisadas o retiradas antes de que el Congreso vote el articulado definitivo.
Si alguna de las disposiciones llega a convertirse en ley, cualquier ciudadano podrá presentar una acción pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional, siempre que formule cargos claros y explique la contradicción entre la norma y la Carta Política. El tribunal podría declarar exequible la disposición, condicionarla a una interpretación compatible con la Constitución o retirarla del ordenamiento. No necesariamente tendría que anular todo el Plan si encuentra que uno o varios artículos son contrarios a la Carta.
La discusión, por tanto, no se reduce a determinar si el Gobierno tiene derecho a impulsar una agenda conservadora, religiosa o de mayor autoridad estatal. El Ejecutivo puede proponer cambios de política pública y el Congreso tiene la facultad de debatirlos, modificarlos o rechazarlos. Pero ni la mayoría legislativa ni la inclusión de una propuesta en el PND pueden dejar sin efecto los límites constitucionales que protegen el pluralismo, los derechos fundamentales y el equilibrio entre las ramas del poder público.
El principal interrogante será si el Gobierno convierte las orientaciones del borrador en mandatos jurídicos concretos y qué alcance les da. Las referencias religiosas podrían ser compatibles con la Constitución si tienen un carácter histórico o cultural y no privilegian una confesión; la protección de la gestación debe respetar los derechos reproductivos; el ingreso policial a los campus requiere límites y garantías; y las facultades extraordinarias deben estar delimitadas con precisión y ser aprobadas mediante el procedimiento especial previsto en la Carta.
Por ahora, no es posible concluir que el PND sea inconstitucional porque el documento conocido es apenas una versión de trabajo y no un proyecto de ley definitivo. Lo que sí puede sostenerse es que sus propuestas más controvertidas tienen puntos de contacto con precedentes constitucionales que podrían servir de fundamento para eventuales demandas. El examen definitivo dependerá del texto que presente el Gobierno, de los cambios que introduzca el Congreso y de la justificación jurídica y planificadora de cada disposición.
