La senadora Jennifer Pedraza presentó una demanda de nulidad ante el Consejo de Estado contra el Decreto 1525 del 13 de octubre de 2026, expedido por el presidente Abelardo de la Espriella para modificar las reglas de actuación de la Fuerza Pública durante las manifestaciones públicas. La congresista sostiene que la norma es regresiva y que el Ejecutivo excedió sus competencias al introducir cambios que, en su interpretación, afectan el ejercicio de un derecho fundamental.
La acción judicial se conoció el miércoles 14 de octubre, durante una jornada de movilizaciones convocadas por sectores de oposición y organizaciones sindicales en distintas ciudades del país. La expedición del decreto, apenas un día antes de las marchas, abrió un nuevo frente de controversia entre el Gobierno y sus críticos.
Pedraza, integrante de Dignidad y Compromiso, fundamenta su demanda en varios reparos constitucionales y procedimentales. El principal es que las restricciones al derecho a la protesta deben tramitarse mediante una ley estatutaria aprobada por el Congreso, y no establecerse a través de un decreto presidencial.
La senadora se apoya en el artículo 37 de la Constitución, que reconoce el derecho de reunirse y manifestarse pública y pacíficamente, y señala que la ley puede establecer los casos en que ese derecho se limita. También invoca los artículos 152 y 153, que regulan el trámite de las leyes estatutarias relacionadas con derechos fundamentales.
Ese procedimiento exige mayorías especiales en el Congreso y una revisión previa de la Corte Constitucional. Para Pedraza, modificar las condiciones de ejercicio de la protesta mediante un acto administrativo del Gobierno evita esos controles y debilita la separación de poderes.
La discusión jurídica, por tanto, no se limita al contenido de las nuevas reglas policiales. También plantea si el Ejecutivo podía modificar el protocolo de manifestaciones mediante el mecanismo que utilizó y si los cambios introducen restricciones que debían someterse a un trámite legislativo especial.
El antecedente del Decreto 003 de 2021
Otro de los argumentos de Pedraza se refiere al origen de las reglas que el Gobierno modificó. El Decreto 003 de 2021 estableció un protocolo para la actuación de las autoridades antes, durante y después de las protestas, en un contexto marcado por denuncias de excesos de la fuerza pública durante las movilizaciones de 2019.
La senadora recuerda que ese protocolo surgió después de una intervención de la Corte Suprema de Justicia y de un proceso de discusión sobre las garantías para quienes ejercen el derecho a la manifestación. A su juicio, la construcción de esas reglas estuvo vinculada a la necesidad de prevenir abusos y fortalecer los mecanismos de diálogo y verificación.
Pedraza cuestiona que el Gobierno de De la Espriella haya modificado el protocolo después de una consulta pública que, según denunció, duró siete días, y sin convocar a la Mesa Nacional de Garantías para las Manifestaciones Públicas.
La congresista considera que la modificación debió contar con una discusión más amplia entre las autoridades y los sectores sociales involucrados. Su reparo es que las nuevas disposiciones cambian las condiciones de intervención policial sin un proceso equivalente de concertación.
El diálogo, uno de los principales puntos de controversia
El cambio que más preocupa a Pedraza está relacionado con el papel del diálogo y la mediación antes de una intervención de la Policía. Según la senadora, el nuevo decreto convierte el diálogo en una preferencia y permite que las autoridades actúen sin agotar previamente ese mecanismo.
El Decreto 1525 establece que, cuando se presenten hechos violentos, la obligación de privilegiar el diálogo no debe impedir ni aplazar las actuaciones dirigidas contra las personas responsables. La disposición permite intervenir de manera individualizada mientras el canal de comunicación con el conjunto de los manifestantes puede mantenerse o retomarse después.
Para el Gobierno, el ajuste busca evitar que la obligación de dialogar se convierta en un impedimento para responder ante agresiones u otras conductas que pongan en riesgo a la ciudadanía. La administración sostiene que la intervención debe dirigirse contra quienes cometan actos violentos y no de manera indiscriminada contra toda la movilización.
Pedraza, en cambio, advierte que la modificación puede reducir las garantías para los manifestantes pacíficos y debilitar la mediación como herramienta para prevenir enfrentamientos. Su crítica apunta a la posibilidad de que la intervención policial se adelante sin que el diálogo haya cumplido un papel suficiente en la gestión de la protesta.
Los bloqueos y los límites de la intervención policial
La senadora también cuestiona las disposiciones relacionadas con los bloqueos de vías. En su opinión, el decreto abre la posibilidad de disolver manifestaciones pacíficas por afectaciones a la movilidad, sin distinguir suficientemente entre las formas de protesta y las conductas que constituyen infracciones.
Pedraza cita la sentencia C-742 de 2012 de la Corte Constitucional para sostener que bloquear una vía no constituye, por sí solo, un delito. Su argumento es que la protesta puede generar interrupciones o alteraciones de la rutina sin que eso implique automáticamente que pierda su carácter pacífico.
El texto expedido por el Gobierno, sin embargo, no establece que cualquier bloqueo permita disolver de manera automática una manifestación. La norma contempla distintos tipos de obstrucción y señala condiciones para intervenir, con referencias a afectaciones graves y sostenidas y a la necesidad de valorar medidas menos lesivas.
También contempla corredores solidarios para facilitar el paso de ambulancias, misiones médicas, bomberos y organismos de socorro, así como el acceso a determinados servicios esenciales. El Gobierno presenta estas disposiciones como mecanismos para proteger a terceros sin eliminar el derecho a la protesta.
La controversia está en cómo se aplicarán esos criterios y qué garantías tendrán los manifestantes para evitar que una afectación vial sea utilizada como justificación para una intervención desproporcionada. Esa interpretación será relevante tanto para el debate público como para el análisis judicial del decreto.
Más demandas contra la norma
La iniciativa de Pedraza no es la única acción judicial anunciada contra el Decreto 1525. El senador Alejandro Ocampo también cuestionó la competencia del Ejecutivo para introducir cambios a las reglas de protesta mediante decreto y anunció acciones ante el Consejo de Estado.
Los representantes a la Cámara Laura Daniela Beltrán, conocida como ‘Lalis’, y Daniel Monroy, del Pacto Histórico, anunciaron igualmente una demanda de nulidad. Además, informaron que acudieron a la tutela y solicitaron una suspensión provisional de la norma mientras se estudia el caso.
Los cuestionamientos de estos congresistas coinciden en la reserva de ley estatutaria y en los efectos que los cambios podrían tener sobre el derecho fundamental a la manifestación. No obstante, cada acción deberá ser examinada por las autoridades judiciales competentes.
El Gobierno, por su parte, defiende que el decreto conserva las garantías para la protesta pacífica y fija reglas de actuación ante situaciones de violencia, agresiones, daños a infraestructura y bloqueos que afecten gravemente a terceros. La norma también contempla mecanismos de coordinación entre autoridades y la documentación de las decisiones adoptadas durante las jornadas.
¿Qué sigue en el Consejo de Estado?
La demanda de nulidad busca que el Consejo de Estado examine la legalidad del Decreto 1525 y determine si sus disposiciones se ajustan a la Constitución y a las leyes. La presentación de la acción, por sí sola, no suspende la aplicación de la norma ni significa que el tribunal haya aceptado los argumentos de la senadora.
El proceso deberá avanzar conforme a las etapas judiciales correspondientes. Si se solicita y concede una medida cautelar, el tribunal podría adoptar una decisión provisional mientras estudia el fondo del asunto; de lo contrario, el decreto seguirá sujeto al control judicial sin que la demanda implique su anulación automática.
El debate enfrenta dos cuestiones centrales: las facultades del presidente para establecer protocolos de actuación de la Fuerza Pública y los límites constitucionales que protegen el derecho a reunirse y manifestarse pacíficamente. La decisión judicial deberá determinar el alcance de esas competencias y si los cambios introducidos respetan las garantías previstas en el ordenamiento jurídico.
Por ahora, la postura de Pedraza constituye la argumentación de una de las partes del proceso, no una conclusión judicial sobre la constitucionalidad del decreto. El resultado dependerá del análisis que realice el Consejo de Estado sobre la norma, sus fundamentos jurídicos y los efectos de las disposiciones cuestionadas.
