El Estatuto Antiterrorista que prepara el Gobierno de Abelardo de la Espriella no se limita a aumentar las penas para quienes cometan actos terroristas. El borrador conocido contempla una arquitectura mucho más amplia, que incluye un registro público de organizaciones y personas, controles financieros, medidas judiciales preventivas, un régimen penitenciario especial y nuevas herramientas para las Fuerzas Militares.
El proyecto tiene más de 130 artículos y fue elaborado por los ministerios del Interior, Defensa y Justicia. El Gobierno sostiene que busca actualizar una legislación que considera insuficiente frente a fenómenos como el uso criminal de drones, la minería ilegal, el financiamiento de grupos armados y los ataques contra infraestructura.
Pero precisamente por la amplitud de las herramientas propuestas, la discusión no se reduce a si el Estado debe combatir con mayor contundencia a las organizaciones armadas. También tendrá que establecerse hasta dónde puede llegar el Estado cuando, en nombre de la seguridad, adopta medidas que afectan la libertad, el patrimonio, la honra, la protesta, la privacidad y el acceso a la justicia.
El primer punto de preocupación está en la creación del Registro Nacional de Organizaciones y Actores Terroristas. Según el borrador conocido por Caracol Radio, una instancia técnica elaboraría los expedientes y el Consejo de Seguridad Nacional tendría la decisión definitiva mediante un acto administrativo.
La diferencia es relevante porque la inclusión en ese registro no sería necesariamente el resultado de una sentencia penal. Sin embargo, tendría consecuencias inmediatas: congelamiento de fondos, activos y recursos económicos y bancarios, además de restricciones para contratar con el Estado y acceder a determinados subsidios, programas y recursos públicos.
Esto abre el primer gran interrogante de derechos humanos: ¿qué garantías tendrá una persona antes de que una decisión administrativa produzca consecuencias que normalmente se asocian con una sanción? La respuesta deberá incluir reglas claras sobre notificación, defensa, contradicción, prueba, motivación y revisión judicial.
El segundo riesgo está relacionado con la propia definición de terrorismo. El borrador conocido hasta ahora habla de conductas individuales, grupales o colectivas que produzcan “miedo, pánico y zozobra” y generen riesgos, amenazas o impliquen violencia.
El problema no es que el Estado defina y sancione el terrorismo. El derecho internacional permite combatirlo y Colombia ya cuenta con delitos relacionados con terrorismo y su financiación. La dificultad aparece cuando la definición puede resultar suficientemente amplia como para generar incertidumbre sobre qué conductas quedan dentro de ella.
En materia penal rige el principio de legalidad: las personas deben poder conocer de antemano qué comportamiento está prohibido y cuál es la consecuencia jurídica. Por eso, expresiones demasiado abiertas pueden generar controversias sobre taxatividad y sobre el margen de interpretación que tendrán fiscales, jueces y autoridades administrativas.
El tercer riesgo aparece en la frontera entre terrorismo, violencia y protesta social. El proyecto incluye entre las materias que busca regular conductas relacionadas con asonadas y otros fenómenos de alteración del orden público. También contempla consecuencias adicionales cuando determinadas conductas beneficien a organizaciones incluidas en el registro.
Esa frontera resulta especialmente importante en un país donde la protesta social está protegida constitucionalmente. Una manifestación, un bloqueo, un enfrentamiento aislado o un daño a un bien público no pueden ser equiparados automáticamente con una acción destinada a aterrorizar a la población.
Por eso, uno de los controles que deberá superar el proyecto será determinar si existe una separación suficientemente clara entre el ejercicio legítimo de derechos políticos y sociales y las acciones violentas que puedan constituir delitos graves.
El cuarto riesgo está en que el registro pueda alcanzar no solamente a organizaciones sino también a personas individualmente consideradas. El propio nombre del mecanismo —Registro Nacional de Organizaciones y Actores Terroristas— abre esa posibilidad.
La diferencia tiene consecuencias. Señalar a una organización como terrorista afecta a una estructura colectiva; señalar a una persona puede afectar directamente su patrimonio, su actividad económica, su reputación y sus relaciones con entidades financieras y públicas.
El Gobierno ha planteado que existiría un procedimiento para incluir y excluir a las organizaciones. Rodrigo Lara también ha explicado que algunas estructuras podrían salir de la clasificación si se someten a la justicia mediante la ley de sometimiento que prepara el Ejecutivo.
Sin embargo, el debate de derechos humanos tendrá que concentrarse en las garantías individuales: qué estándar de prueba se requiere, quién puede ser incluido, qué información puede utilizarse y qué juez puede revisar la decisión.
El quinto riesgo está precisamente en las consecuencias patrimoniales. Una vez incluida una organización o persona, el borrador contempla el congelamiento de recursos económicos y bancarios. El registro también sería público y su consulta sería obligatoria para entidades financieras, notarios y otras instituciones.
La persecución financiera es una herramienta habitual contra organizaciones criminales y terroristas. El problema constitucional aparece cuando una medida de esa naturaleza recae sobre una persona que todavía no ha sido condenada y cuando la decisión inicial es administrativa.
En ese escenario entran en tensión derechos como la propiedad, el mínimo vital, la libertad económica, el buen nombre y el debido proceso. La pregunta será si existen mecanismos suficientemente rápidos para corregir un eventual error estatal antes de que sus efectos produzcan daños difíciles de reparar.
El sexto riesgo está en las medidas individuales de control judicial. El borrador contempla que un fiscal pueda pedir a un juez de garantías medidas contra una persona cuando existan motivos fundados para considerar que pertenece o colabora con una organización incluida en el registro y representa un riesgo de participar en actividades terroristas.
Uno de los aspectos más delicados es que esas medidas podrían adoptarse incluso cuando todavía no exista mérito suficiente para formular una imputación, según la descripción del proyecto publicada por El Espectador.
La prevención del terrorismo plantea desafíos particulares para el Estado. Pero la prevención no puede borrar la diferencia entre una sospecha y una responsabilidad penal. Cuanto más temprano intervenga el Estado, mayor deberá ser la exigencia de control judicial, necesidad, proporcionalidad y duración limitada de la medida.
El séptimo riesgo aparece en las restricciones penitenciarias previstas para los cabecillas de organizaciones terroristas. El proyecto contempla establecimientos o pabellones especiales, limitaciones de visitas, suspensión de comunicaciones —salvo las relacionadas con la defensa— e inhibición de señales de telecomunicaciones.
El Estado puede establecer condiciones especiales de reclusión cuando existan razones objetivas de seguridad. Pero la privación de la libertad no elimina todos los demás derechos de una persona.
El contacto con los abogados, la preparación de la defensa, la integridad física, la dignidad, la salud y determinadas relaciones familiares continúan estando protegidos. Por eso, la discusión deberá establecer cuáles restricciones son indispensables y cuáles podrían convertirse en medidas desproporcionadas.
El octavo riesgo tiene que ver con el acceso a la justicia. El borrador propone que el Consejo de Estado conozca en primera instancia determinadas acciones de tutela contra el Presidente o autoridades de Defensa relacionadas con operaciones de la Fuerza Pública para preservar la seguridad nacional.
La tutela tiene precisamente como característica la protección rápida de los derechos fundamentales. Modificar la autoridad judicial que conoce inicialmente determinadas acciones puede ser constitucionalmente posible en ciertos escenarios, pero exige demostrar que la modificación no termina debilitando la protección efectiva y oportuna de esos derechos.
El noveno riesgo está relacionado con el uso de información de inteligencia. La instancia que prepararía los expedientes de inclusión tendría participación de entidades vinculadas al Consejo de Seguridad Nacional, los ministerios de Justicia y Relaciones Exteriores, la Fiscalía y la UIAF.
La inteligencia cumple una función fundamental en la prevención de amenazas. Pero información de inteligencia y prueba judicial no son necesariamente equivalentes. Una decisión que puede congelar bienes, afectar la reputación de una persona o impedirle contratar con el Estado requiere controles adecuados sobre la calidad, actualidad y verificabilidad de la información.
El riesgo aumenta cuando las pruebas utilizadas para adoptar una decisión no pueden ser conocidas o controvertidas plenamente por la persona afectada. En ese punto aparece nuevamente el problema del debido proceso.
El décimo riesgo está relacionado con las operaciones militares y el uso de la fuerza. El Gobierno ha señalado que el Estatuto permitirá establecer qué organizaciones estarán sujetas a capacidades de superioridad aérea, incluidos bombardeos, bajo las reglas del Derecho Internacional Humanitario.
Aquí es necesaria una precisión: que una organización sea clasificada como terrorista no significa que cualquier operación contra ella sea automáticamente legal. Cuando se aplica el DIH, continúan vigentes los principios de distinción, proporcionalidad y precaución.
La etiqueta de terrorista tampoco elimina la obligación de proteger a la población civil. Una operación militar debe dirigirse contra objetivos legítimos y adoptar todas las precauciones factibles para reducir el riesgo de afectación a personas que no participan directamente en las hostilidades.
El undécimo riesgo se relaciona con la concentración de facultades en el Ejecutivo. El proyecto crea un Alto Comisionado contra el Terrorismo adscrito al DAPRE, escogido directamente por el Presidente por cinco años y sin posibilidad de reelección. También contempla facultades extraordinarias presidenciales durante seis meses para reglamentar esa estructura.
La existencia de un funcionario especializado en terrorismo no constituye por sí misma un problema de derechos humanos. La discusión está en las competencias que tendrá, los controles a los que estará sometido y la relación que tendrá con la Fiscalía, los jueces, las Fuerzas Militares, la Policía y los organismos de inteligencia.
Las facultades extraordinarias requieren además una revisión particularmente cuidadosa. El propio borrador contempla que los decretos con fuerza de ley expedidos durante ese período estarán sujetos a control automático de constitucionalidad, según explicó El Espectador.
El duodécimo riesgo, transversal a todos los anteriores, es el efecto de estigmatización que puede producir una lista pública de terroristas. Una persona incluida podría enfrentar dificultades bancarias, contractuales, comerciales y reputacionales incluso si posteriormente consigue que se revoque la decisión.
El proyecto contempla que la persona u organización pueda pedir su salida del registro en cualquier momento. El Consejo de Seguridad Nacional tendría hasta 90 días para resolver y una decisión negativa podría ser llevada ante el Consejo de Estado.
La existencia de ese recurso es relevante, pero también lo es el tiempo durante el cual la persona permanece incluida. En derechos humanos no basta con que exista una posibilidad formal de reclamar; el mecanismo debe ser efectivo, oportuno y capaz de evitar que una decisión equivocada produzca daños irreparables.
Todos estos elementos llevan a una cuestión común: qué ocurre cuando el Estado se equivoca. Una legislación antiterrorista puede ser diseñada para enfrentar organizaciones violentas, pero debe contemplar también el escenario en el que una persona es identificada incorrectamente, una organización es incluida por información defectuosa o una medida termina afectando a terceros que no participaron en el delito.
El Gobierno, por su parte, sostiene que el proyecto incorpora procedimientos para incluir y excluir organizaciones y que busca fortalecer la capacidad estatal frente a estructuras que utilizan drones, explosivos, minería criminal, narcotráfico, extorsión y otras fuentes de financiación. Lara también ha defendido la posibilidad de que las organizaciones que se sometan a la justicia puedan abandonar la clasificación.
La discusión, por tanto, no enfrenta necesariamente seguridad y derechos humanos como si fueran objetivos incompatibles. El desafío jurídico consiste en determinar qué instrumentos de seguridad son compatibles con los derechos fundamentales y qué controles deben acompañarlos.
El proyecto tampoco tiene todavía fuerza de ley. La presentación ante el Consejo Superior de Política Criminal estaba prevista inicialmente para el 8 de octubre, pero la reunión fue aplazada para el 15 de octubre. Después de esa etapa, el texto deberá afrontar su trámite legislativo y, por tratarse de una iniciativa que afecta directamente derechos fundamentales, estará sometido al control de la Corte Constitucional en los términos correspondientes.
En ese proceso habrá varias preguntas que serán difíciles de eludir: si la definición de terrorismo cumple con el principio de legalidad; si una inclusión administrativa puede producir consecuencias patrimoniales tan intensas sin sentencia penal; si las medidas preventivas respetan el debido proceso; si las restricciones penitenciarias son proporcionales; y si el régimen de tutelas conserva una protección efectiva.
También tendrá que examinarse la relación entre la nueva clasificación y la protesta social. La línea que separa una acción terrorista de un delito contra el orden público no puede quedar determinada únicamente por la intensidad del miedo producido, sino que debe estar acompañada de elementos objetivos sobre la conducta, su finalidad y el vínculo con una organización criminal.
En el ámbito militar, el análisis tendrá que partir de una premisa igualmente clara: la lucha contra organizaciones armadas no suspende las obligaciones internacionales de Colombia. El DIH seguirá imponiendo límites a la conducción de las hostilidades, independientemente de la denominación que utilice una ley nacional.
El mayor cambio que plantea el Estatuto, entonces, no está solamente en las penas más altas. Está en la creación de un sistema que conecta una clasificación administrativa con consecuencias financieras, contractuales, judiciales, penitenciarias y militares.
Ese diseño puede convertirse en una herramienta de persecución contra estructuras armadas y sus fuentes de financiación, como pretende el Gobierno. Pero precisamente porque sus efectos pueden alcanzar derechos fundamentales de personas y organizaciones, el debate constitucional será tan importante como el debate sobre seguridad.
La discusión que llegará al Congreso no será únicamente si Colombia necesita nuevas herramientas contra el terrorismo. Será también quién puede declarar que alguien es terrorista, con qué pruebas, bajo qué controles, qué consecuencias puede producir esa decisión y qué tan rápido puede corregirse si resulta equivocada.
Ahí estará buena parte de la discusión sobre derechos humanos que acompañará al Estatuto Antiterrorista: no en la legitimidad de perseguir el terrorismo, sino en los límites que tendrá el Estado cuando lo haga.
