El proyecto de Presupuesto General de la Nación para 2027, presentado por el Gobierno de Abelardo de la Espriella, superó el primer debate en las comisiones económicas del Congreso y ahora enfrenta la discusión en las plenarias de Senado y Cámara.
La iniciativa contempla apropiaciones por $634,9 billones, una cifra que convierte al presupuesto del próximo año en uno de los principales debates fiscales del comienzo de la nueva administración.
Aunque el proyecto ya avanzó en el Congreso, su contenido mantiene abiertas varias discusiones jurídicas y fiscales. Entre ellas aparece una que podría tener alcance constitucional: la proporción de los recursos destinados a inversión frente al total del presupuesto.
El punto de partida es el artículo 350 de la Constitución Política. Esta norma establece que el presupuesto debe contener un componente denominado gasto público social y dispone, además, que el presupuesto de inversión no puede disminuir porcentualmente frente al año anterior respecto del gasto total de la correspondiente ley de apropiaciones.
La diferencia está en la palabra “porcentualmente”. El debate, por tanto, no consiste solamente en determinar si el Gobierno asignó más o menos pesos a inversión, sino en establecer qué proporción representa ese componente dentro del presupuesto total de cada año.
Para 2026, las cifras utilizadas en el debate presupuestal ubican la inversión alrededor de $89,5 billones, sobre un presupuesto de aproximadamente $555,8 billones. La inversión representaría cerca del 16,1 % del total.
Para 2027, el proyecto aprobado en primer debate contempla aproximadamente $86,9 billones para inversión, dentro de un presupuesto de $634,9 billones. La participación de la inversión bajaría así a cerca del 13,7 %.
La comparación muestra una doble reducción. En términos nominales, la inversión disminuiría en alrededor de $2,6 billones, pese a que el presupuesto general aumentaría de manera considerable.
Pero el aspecto constitucionalmente más relevante es la reducción de su participación dentro del presupuesto. El cálculo pasa aproximadamente de 16,1 % a 13,7 %, una diferencia cercana a 2,4 puntos porcentuales.
Ese descenso ya fue señalado durante la discusión legislativa. El senador Marco Emilio Hincapié cuestionó que el proyecto destinara 13,7 % a inversión frente a un porcentaje superior en 2026 y planteó que esa situación podría contrariar la Constitución.
La discusión no se limita, sin embargo, a la interpretación de un congresista. La Corte Constitucional ha estudiado el alcance del artículo 350 y en la Sentencia C-423 de 1995 explicó que la prohibición se relaciona con la proporción del presupuesto global destinada a inversión.
Esto convierte el porcentaje de inversión en un asunto que merece una revisión jurídica específica antes de la aprobación definitiva del presupuesto.
No obstante, afirmar desde ahora que el PGN 2027 es inconstitucional sería prematuro. Todavía debe determinarse con exactitud cuál es la base presupuestal de 2026 que debe utilizarse para la comparación constitucional y si las categorías de gasto utilizadas por el Gobierno son plenamente homologables.
También debe revisarse si las cifras de inversión incorporadas en la ponencia corresponden exactamente a la metodología utilizada para calcular el porcentaje exigido por la Constitución.
Ese análisis es importante porque una modificación en la clasificación presupuestal podría alterar el cálculo. Por eso, el eventual problema no puede resolverse solamente dividiendo el valor de inversión de un año por el total del presupuesto del otro.
Hay además una segunda discusión relacionada con la situación fiscal. El Banco de la República señaló que el escenario utilizado en el presupuesto revisado presenta un deterioro considerable frente a las proyecciones contenidas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2026.
El escenario del Marco Fiscal contemplaba para 2027 un déficit del Gobierno Nacional Central de alrededor de 4,5 % del PIB y una deuda neta cercana al 58,9 % del PIB.
El escenario financiero utilizado para el presupuesto revisado parte, en cambio, de un déficit estimado de 9,4 % del PIB y una deuda neta de aproximadamente 66,2 % del PIB.
La diferencia es sustancial y plantea preguntas sobre la consistencia entre el presupuesto y la programación fiscal de mediano plazo.
La Ley 819 de 2003 exige que el presupuesto sea consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Por eso, el debate jurídico no consiste simplemente en determinar si el Gobierno puede presentar un presupuesto con un déficit elevado, sino en establecer si las cifras y supuestos que sustentan el proyecto cumplen las reglas de programación fiscal.
El Banco de la República también llamó la atención sobre la estructura de financiación del nuevo proyecto. Los recursos de capital aumentaron considerablemente frente a la versión inicialmente presentada y dentro de ellos tienen un peso importante los recursos provenientes del crédito.
El presupuesto contempla alrededor de $281,35 billones en recursos de capital. De esa cifra hacen parte aproximadamente $150,88 billones de crédito interno y $87,72 billones de crédito externo.
En conjunto, los recursos asociados al crédito rondan los $238,6 billones, una magnitud que representa una parte considerable de la financiación del presupuesto.
La utilización de crédito, sin embargo, no constituye por sí misma un vicio de constitucionalidad. La legislación presupuestal reconoce los recursos del crédito como una fuente de financiación y establece las condiciones bajo las cuales pueden incorporarse al presupuesto.
La cuestión jurídica está en otro lugar: determinar si esas operaciones cuentan con las autorizaciones correspondientes y si su incorporación es compatible con las reglas fiscales y de endeudamiento aplicables al Estado.
El Gobierno también ha anunciado una Ley de Ajuste Fiscal, con la que pretende reducir el déficit y moderar las necesidades de endeudamiento. Pero al momento de la discusión presupuestal, esa iniciativa no constituye todavía una ley vigente que pueda darse por incorporada al ordenamiento.
Por eso será necesario establecer hasta qué punto las proyecciones del PGN dependen de medidas fiscales futuras y si los supuestos utilizados para construir el presupuesto tienen respaldo suficiente en las normas y documentos fiscales actualmente vigentes.
Otro punto que deberá vigilarse aparece en el trámite legislativo que falta. La Constitución limita la capacidad del Congreso para aumentar las partidas de gasto propuestas por el Gobierno o introducir nuevas apropiaciones sin los requisitos establecidos, entre ellos la aceptación escrita del ministro correspondiente en los casos previstos.
Las comisiones económicas recibieron cientos de proposiciones durante el debate y algunas fueron incorporadas al texto mientras otras quedaron sin aval. Cualquier modificación adicional durante las plenarias tendrá que ser examinada bajo esas reglas para determinar si se respetaron las competencias constitucionales y presupuestales.
En materia de procedimiento, hasta ahora no aparece un vicio evidente relacionado con la presentación del nuevo proyecto. Después de la devolución del presupuesto anterior, el Gobierno de De la Espriella presentó el nuevo proyecto el 27 de agosto, dentro del plazo establecido para una nueva radicación.
Las comisiones económicas también cumplieron la etapa de primer debate y aprobaron el proyecto por $634,9 billones. El siguiente examen será, por tanto, el de las decisiones que adopten las plenarias y la forma en que quede finalmente estructurado el texto.
El punto que concentra la mayor discusión constitucional es la inversión. Si se confirma que la proporción destinada a ese componente pasa de aproximadamente 16,1 % a 13,7 %, y que esa es la comparación jurídicamente exigida por el artículo 350, el Congreso tendría que evaluar cómo corregir esa situación antes de la aprobación definitiva.
Eso no significa que el presupuesto esté condenado a no convertirse en ley. Una eventual incompatibilidad podría ser corregida durante el trámite legislativo mediante modificaciones a las apropiaciones o a la estructura del proyecto.
El debate sobre el PGN 2027 queda así dividido entre dos planos. Uno es fiscal: el tamaño del déficit, el nivel de endeudamiento y la consistencia con el Marco Fiscal. El otro es estrictamente jurídico: si la distribución de las apropiaciones y el procedimiento seguido por Gobierno y Congreso cumplen la Constitución y el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
La discusión definitiva dependerá de lo que ocurra en las plenarias y de la versión final que eventualmente sea sancionada. Si el texto conserva la reducción porcentual de la inversión, ese será uno de los puntos que podría ser examinado posteriormente por la jurisdicción constitucional.
Por ahora, el proyecto de $634,9 billones continúa su trámite. La controversia ya no está relacionada con el presupuesto presentado por la administración anterior, que fue devuelto por las comisiones económicas, sino con el nuevo proyecto elaborado y defendido por el Gobierno de De la Espriella.
La diferencia es fundamental: cualquier análisis sobre eventuales vicios debe hacerse sobre el texto actualmente en trámite, sus cifras, sus anexos, la ponencia aprobada y las modificaciones que finalmente adopte el Congreso.
El PGN 2027 llega así a su última etapa legislativa con una discusión que va más allá de cuánto dinero gastará el Estado. La pregunta jurídica será si la distribución de esos recursos respeta los límites que la Constitución impone al Congreso y al Ejecutivo cuando construyen el presupuesto nacional.
