La respuesta del Gobierno de Abelardo de la Espriella al terremoto del 10 de agosto de 2026 entró en una nueva fase con la expedición de 11 decretos legislativos el 9 de septiembre. Entre ellos, los números 1379, 1384 y 1389 concentran algunas de las decisiones con mayor impacto sobre el manejo de recursos públicos, la administración estatal y la reconstrucción.
Las tres normas persiguen objetivos distintos. El Decreto 1379 crea el Fondo Milagro para canalizar recursos destinados a la emergencia; el 1384 introduce medidas transitorias de función administrativa y empleo público; y el 1389 establece una modalidad especial de Obras por Impuestos para las zonas afectadas.
El argumento del Gobierno es la necesidad de actuar con rapidez frente a una emergencia que, de acuerdo con el balance oficial citado por medios nacionales, ha dejado cientos de muertos, miles de heridos y cientos de miles de personas afectadas en 16 departamentos.
Pero precisamente porque se trata de decretos legislativos expedidos durante un estado de emergencia, su alcance plantea una pregunta de fondo: hasta dónde puede el Ejecutivo modificar temporalmente reglas ordinarias cuando esas modificaciones tienen efectos que pueden trascender la atención inmediata de la tragedia.
El primer punto de atención está en el Decreto 1379, que crea el llamado Fondo Milagro como un patrimonio autónomo destinado a financiar asistencia humanitaria, recuperación, rehabilitación, reconstrucción, reactivación económica y reducción del riesgo.
El fondo podrá recibir recursos del Presupuesto General de la Nación, donaciones, cooperación internacional, operaciones de crédito público, aportes territoriales y privados y otras fuentes previstas en el decreto. Su alcance permite financiar desde vivienda hasta infraestructura de salud, educación, transporte, agua, energía y telecomunicaciones.
Uno de los elementos jurídicamente más relevantes es que la fiducia mercantil mediante la cual se constituye el patrimonio autónomo y la contratación del Fondo Milagro se regirán por derecho privado. Además, la fiduciaria pública puede ser designada directamente.
El decreto también establece que el Fondo podrá estructurar y contratar directamente estudios, diseños, obras, interventorías y asistencias técnicas. Esa posibilidad es probablemente uno de los principales focos de escrutinio sobre la norma.
La cuestión no consiste simplemente en afirmar que desaparecieron todos los controles de contratación. El decreto establece principios como objetividad, moralidad, razonabilidad, transparencia, eficiencia, economía y publicidad, al tiempo que mantiene controles sobre los recursos públicos.
Sin embargo, existe una diferencia importante entre mantener principios de transparencia y someter una contratación a un procedimiento competitivo específico. El cambio hacia un régimen de derecho privado puede modificar las reglas mediante las cuales se seleccionan proveedores y ejecutores.
Ahí aparece el primer cuestionamiento económico: ¿qué tan competitivo será el mercado de contratación del Fondo Milagro? La respuesta dependerá de los manuales de contratación que adopte el propio fondo y de la forma concreta en que se desarrollen las convocatorias, invitaciones o contrataciones directas.
El Decreto 1379 entrega al Consejo Directivo funciones para aprobar el plan de intervención, los proyectos, criterios de priorización y manuales. Por tanto, una parte importante de la arquitectura práctica de contratación quedará definida posteriormente.
Esto significa que la discusión sobre transparencia no termina con la expedición del decreto. En buena medida, comienza allí: será necesario conocer el manual que establecerá cómo se escogerán contratistas, qué requisitos tendrán, cómo se compararán ofertas y cuándo podrá acudirse a contratación directa.
El decreto sí contempla controles. El artículo 10 establece una auditoría internacional independiente, seleccionada mediante convocatoria pública, objetiva y competitiva, y mantiene la vigilancia de la Contraloría General de la República sobre el fondo y sus subcuentas con recursos públicos.
También existe una estructura de dirección política. El Consejo Directivo tendrá representantes del presidente, del Departamento Nacional de Planeación y del Ministerio de Hacienda, mientras la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo participa con voz, pero sin voto.
Ese diseño plantea otro interrogante: ¿es suficiente el control posterior para compensar la flexibilidad contractual? Una auditoría puede detectar irregularidades después de ejecutados los recursos, pero la prevención de sobrecostos, direccionamientos o conflictos de interés depende también de cómo se diseñen los procedimientos antes de adjudicar y contratar.
El segundo decreto bajo análisis es el 1384. Su ámbito no es directamente contractual, pero sí afecta la estructura del Estado y la forma en que se proveen determinados cargos públicos durante la emergencia.
Su artículo 7 aplaza hasta el 31 de diciembre de 2026 los procesos de selección y concursos de mérito en todo el territorio nacional, aunque establece reglas diferentes según la entidad y el proceso. La norma no cancela los concursos ni elimina formalmente el principio de mérito.
La Comisión Nacional del Servicio Civil, que administra y vigila los sistemas de carrera, debe evaluar las condiciones de los procesos bajo su responsabilidad. Para determinados procesos, el decreto exige decisiones motivadas y garantías de igualdad, mérito y publicidad.
El Gobierno justifica el alcance nacional de la medida señalando que un aspirante puede estar concursando por un empleo ubicado fuera del territorio afectado y, aun así, haber sufrido las consecuencias materiales del terremoto.
El cuestionamiento jurídico, sin embargo, es inevitable: ¿resultaba constitucionalmente necesario aplazar procesos de selección en todo el país para atender una emergencia territorialmente delimitada?
La pregunta no implica afirmar que el decreto sea inconstitucional. La Corte Constitucional será la encargada de evaluar si existe una relación suficiente entre la emergencia, las medidas adoptadas y los límites que la Constitución establece para los decretos legislativos.
El problema adquiere una dimensión adicional porque el artículo 130 de la Constitución asigna a la Comisión Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. La relación entre esa autonomía constitucional y las facultades excepcionales del Ejecutivo será uno de los aspectos que merecen atención.
El decreto también permite crear plantas temporales en la Rama Ejecutiva nacional hasta el 31 de diciembre, de manera excepcional y para atender necesidades extraordinarias derivadas de la emergencia. Asimismo, contempla cambios temporales en horarios, sedes y formas de atención.
Aquí aparece un segundo interrogante económico: ¿cuánto costará la reorganización administrativa? La creación de plantas temporales puede ser necesaria para atender la emergencia, pero también implica gastos de personal que deberían poder identificarse, justificarse y auditarse.
La tercera norma es el Decreto 1389, que crea una modalidad especial de Obras por Impuestos para la Reconstrucción. Su objetivo es permitir que empresas canalicen parte de sus obligaciones tributarias hacia proyectos de interés público relacionados con la emergencia.
El mecanismo puede financiar proyectos de vivienda, educación, salud, agua y saneamiento, energía, vías, puentes, aeropuertos, transporte, conectividad e infraestructura productiva, entre otros sectores.
La norma amplía temporalmente el mecanismo a municipios afectados por el terremoto aunque no pertenezcan a las categorías territoriales que normalmente permiten utilizar Obras por Impuestos, como ZOMAC o PDET.
También crea un Banco de Proyectos de Obras por Impuestos para la Reconstrucción, administrado por la Agencia de Renovación del Territorio y articulado con el Departamento Nacional de Planeación. Los proyectos completos deberán recibir conceptos de viabilidad en un plazo de 15 días hábiles.
El decreto establece además que al menos el 35 % del cupo se reservará para municipios de categorías quinta y sexta. El cupo total, sin embargo, estará sujeto al límite que determine el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS.
Obras por Impuestos no significa que las empresas reciban una exención tributaria. El mecanismo permite materializar parte del impuesto mediante la financiación y ejecución de proyectos públicos, bajo las reglas establecidas.
Pero también aquí existen preguntas económicas. Una de ellas es quién termina determinando qué obras reciben recursos privados y cuáles quedan fuera, especialmente cuando las empresas pueden tener intereses económicos, territoriales o sectoriales en las zonas donde se ejecuten los proyectos.
El decreto establece controles para evitar, entre otras cosas, que un mismo proyecto sea financiado simultáneamente con recursos públicos de otras fuentes. También exige un rubro de contingencias y establece restricciones para que los proyectos no beneficien activos propios del contribuyente.
El desafío será verificar que esas barreras funcionen en la práctica. Una reconstrucción acelerada puede requerir procedimientos más rápidos, pero la velocidad también puede aumentar el riesgo de errores en estudios, diseños, presupuestos, selección de proyectos o supervisión de obras.
Los tres decretos tienen, por tanto, una característica común: reducen o flexibilizan algunos tiempos y procedimientos ordinarios para permitir una respuesta más rápida. El argumento de emergencia puede justificar parte de esa flexibilización, pero no elimina la obligación de demostrar que las medidas son necesarias, proporcionales y temporalmente limitadas.
En el caso del Fondo Milagro, el principal riesgo está en la combinación de un volumen potencialmente elevado de recursos, un régimen de derecho privado y la posibilidad de contratación directa. En el caso del 1384, la discusión se concentra en el alcance nacional de las medidas sobre empleo público y en su relación con el principio de mérito.
En el 1389, el debate se desplaza hacia la participación empresarial en la reconstrucción, la asignación del cupo tributario y la capacidad del Estado para garantizar que las obras seleccionadas respondan a las necesidades públicas y no a intereses particulares.
Hay además una cuestión transversal: la trazabilidad del dinero. El Fondo Milagro contempla mecanismos específicos de seguimiento, mientras que Obras por Impuestos tiene sus propios filtros y controles. La pregunta periodística será si esos mecanismos permitirán reconstruir de manera sencilla quién decidió, quién ejecutó, cuánto se pagó, a quién se pagó y cuál fue el resultado.
El control constitucional será decisivo. Los decretos legislativos expedidos durante el estado de emergencia están sometidos al examen de la Corte Constitucional, que deberá evaluar sus fundamentos, contenido y relación con las circunstancias que dieron origen a la declaratoria.
Por eso, el debate no debería reducirse a una oposición entre rapidez y burocracia. Una emergencia exige respuestas rápidas, pero precisamente porque moviliza recursos extraordinarios y concentra temporalmente facultades en el Ejecutivo, también exige controles capaces de impedir que la excepción se convierta en una puerta permanente para modificar las reglas ordinarias.
El verdadero interrogante sobre los decretos 1379, 1384 y 1389 no es solamente cuánto dinero podrán movilizar ni cuántos trámites podrán acelerar. Es qué tan verificable será cada decisión tomada bajo esas facultades extraordinarias y qué garantías tendrán los ciudadanos de que la urgencia no terminará debilitando la competencia, el mérito y el control sobre los recursos públicos.
